Omni iure speciem generi derogare
No es éste un estudio sistemático y completo de las fuentes del derecho financiero local. Se trata más concretamente de abordar la recurrente utilización del derecho civil como derecho supletorio en primer grado en la integración del derecho financiero local.
La cuestión se plantea a partir de una jurisprudencia ya antigua que aplica a las cuotas urbanísticas la prescripción civil. Una cuestión ciertamente puntual pero que denota cual es el sistema de fuentes que el Tribunal Supremo considera en este ámbito y, por extensión, en el derecho financiero local.
En efecto, ya de antiguo el Tribunal Supremo ha entendido que, ante la ausencia de previsión normativa sobre el plazo de prescripción de las cuotas de urbanización, hay que estar al plazo que el Código Civil establece para las obligaciones personales sin termino especial de prescripción; o sea 15 años hasta 2015, 5 años a partir de la reforma que entró en vigor en ese año.
Las sentencias que se han pronunciado en este sentido son muchas. Consideran en este sentido que el plazo de 4 años de la Ley General Presupuestaria no es aplicable puesto que dicha Ley queda referida al sector público estatal y, a partir de ahí, recalan en el Código Civil que siempre ha sido un puerto reconfortante para nuestra jurisprudencia.
La premisa de partida es ciertamente la ausencia de previsión normativa específicamente referida a la prescripción de las cuotas urbanísticas.
No hay discusión que estamos ante un ingreso de derecho púbico a todos los efectos en los términos del artículo 2 de la Ley de Haciendas Locales. Así es puesto que se trata de un ingreso vinculado al ejercicio de la función pública urbanística que asume el Ayuntamiento.
Los ingresos públicos tienen previsto un plazo específico de prescripción en la normativa propia del sector público estatal en el artículo 15 de la Ley 47/2003, General Presupuestaria. Se trata de un plazo de 4 años que rige tanto para la potestad de liquidar la deuda como para la potestad de cobrarla una vez liquidada. Un régimen que se reproduce miméticamente en los ordenamientos financieros de las Comunidades Autónomas -p. e. Ley de Finanzas Públicas de la Generalitat de Catalunya-.
La cuestión es si la laguna en el derecho local se integra a partir del régimen común de las restantes administraciones públicas, o bien hay que acudir al régimen civil.
En materia tributaria la aplicabilidad del ordenamiento tributario general no admite cuestión. Pero el ordenamiento financiero es bastante más que el derecho tributario, y la cutió es determinar la prelación de fuentes en ese ámbito financiero no estrictamente tributario.
La respuesta que se dé a tal cuestión no se limita al caso singular de las cuotas urbanísticas, sino que tiene repercusión en las muchas e importantes lagunas que presenta el ordenamiento de las finanzas locales.
No cabe duda que, en términos generales, las relaciones jurídico administrativas tiene una naturaleza muy diferente a las relaciones de carácter civil, específicamente como consecuencia de la presencia de las potestades exorbitantes que disfrutan los poderes públicos. Una circunstancia que desequilibra muy significativamente la posición del ciudadano y que impone la necesidad de contrapesar tales podres; esto es, el reconocimiento de un sistema de garantías que les proteja a dicho ciudadano en la medida de lo posible.
Esta circunstancia elemental dota al derecho administrativo de una naturaleza singular y significativamente diferente a la propia del derecho civil. Una especificidad todavía mayor cuando se trata del sistema financiero de las Administraciones Públicas, que es un sistema basado en una lógica y una técnica jurídica notoriamente singular.
El caso es que la integración de lagunas en el ordenamiento financiero local pude resolverse apelando a una noma general -el código civil- o bien a una norma especial -el ordenamiento financiero estatal y autonómico-.
Una duda que ya desde el Digesto está resuelta: “Omni iure speciem generi derogare”. La ley especial se impone a la ley general. Es posible que exista alguna razón que explique la necesidad de desconocer un principio tan venerable, pero no cabe duda que si así fuera la cuestión merecería un tratamiento a fondo que hasta ahora no se ha abordado.
Como se ha apuntado, las cuotas urbanísticas disfrutan de todos los privilegios propios de los ingresos públicos, singularmente las autotutelas declarativa y ejecutiva; esto es, la vía de apremio y las coacciones inherentes. En este contexto la introducción de plazos de prescripción más cortos que los civiles es uno de los contrapesos o garantías que equilibran la posición de los ciudadanos frente a dichas potestades exorbitantes.
Por ello, resulta desacertado negar una de las garantías reconocidas a los ciudadanos frente a las potestades públicas de liquidación y cobro ejecutivos manteniendo, sin embargo, dichas potestades incólumes.
Cabe decir en este sentido que las Administraciones locales aplican masivamente el ordenamiento financiero estatal en la gestión de los ingresos públicos no tributarios, y lo hacen en muchos ámbitos sin necesidad de una cláusula específica de remisión. La cláusula general del artículo 149.3 de la Constitución Española es suficiente en este aspecto para hacer innecesario el recurso al Derecho Civil en la integración de las muchas lagunas que presenta el ordenamiento financiero y presupuestario local.
De ahí que negar la aplicabilidad en el ámbito local del plazo de prescripción establecido para las haciendas estatal y autonómica es lo mismo que negar la aplicabilidad de otros aspectos sustanciales de dicho régimen financiero estatal, como por ejemplo nada menos que el mismo reglamento de recaudación.
El planteamiento que aquí se defiende queda implícitamente reconocido en el reenvio que el articulo 2.2 de la Ley de Haciendas Locales efectúa en cuanto a la extensión de las prerrogativas establecidas legalmente para la Hacienda del Estado. Parce obvio que, si son extensibles las prerrogativas del Estado, lo son también los límites de las mismas, verbigracia el plazo máximo para su ejercicio; esto es, la prescripción.
Barcelona, enero de 2025
Tomás Paricio Mascaró
Abogado
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